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    【主旨发言】房莉杰:从福利国家到福利社会

    作者:管理员 发布时间:2019-2-12 20:37:36 浏览次数:161

        房莉杰:中国社科院社会政策研究室副主任


        我是中国社科院社会政策研究室的房莉杰,首先说明一下,我今天的发言题目有点变化,之前主办方给我说有这样一个论坛,说讲什么,要不讲一讲政府购买服务,因为之前的时候我一直在做民政部还有老龄委的关于社会老年的服务的课题,所以对这方面还有点了解。昨天下午才知道让我做主旨发言,我感觉跟在座的各位在一起,在实践的层面我是一个新人,并不如大家了解的多。作为主旨发言我讲一点我自己稍微比较擅长的,偏理论方面的东西。

     

        尤其说到政府购买服务,我觉得之前的时候,因为是中央出过一个政府购买服务的文件,新华社有一个记者来找我,希望谈一谈政府购买服务的事情,我跟他聊下来发现,我认为理所当然的一些事情,很多人都认为不是理所当然的,所以要从根本性的问题谈起。有些人说政府购买服务是政府在推卸责任,这话从何说起呢,这个东西可能很多人还是有误解,还是没有达成共识,我希望今天来给大家聊的就是一些根本性的问题,就是政府为什么要购买服务,尤其我们今天的这个话题是社区服务与公共政策创新,从社会政策的角度来讲,我们怎么来理解政府购买服务的背后,政府和社会各自的关系和边界。


        为什么要购买服务,其实我们现在在学术界谈的比较多的问题,最根本性的问题就是福利国家和福利社会。福利国家是我们对于西方工业社会以后尤其是二战之后的发展出来的一个社会形态的总称,尽管有很多的不同的体制,不同的模式,但是福利国家基本上经历三个发展阶段。
       

        福利国家怎么来的,最初是因为工业革命,原来的时候大家都是一个农业社会,然后大家是自给自足的,没有太大的风险,基本上从政府、国家的角度不承担福利的责任,后来到了工业革命以后我们都知道英国有圈地运动,大批的失地农民进入城市,就造成了一些社会问题,比如说贫困,原来的时候贫困是因为自然灾害,但是现在面临这种工业化的风险之后,他没有一个家庭的保障,没有土地的保障,所以贫困问题开始突出。产业工人很多之后,会发生一些结构性的失业,针对这些问题,国家开始出面来承担它在福利当中的角色,这个时候福利的需要是工业化和城市化带来的生存风险的基本保障,这时候的福利内容最早是1601年英国的济贫法,还有一系列的保险制度,这个保险更多的是倾向劳动者的保险,比如说工伤保险等,这些可以认为是劳动保障,不是我们今天所说的普惠性的社会保障,它的目的也是为了满足这种工业化社会再生产的需要,资本主义发展的需要。现代市场其实在那个阶段是自由市场,是主导一切的,福利是从属于市场的,这个时候传统的一些社会联系和社会的角色开始削弱,原来没有所谓的社会组织,在国外可能是教会,在中国可能是亲缘关系,地缘关系的互助,但是在工业革命之后,这些关系削弱了,大家都进入到工业化的环境当中。

     

        第二个阶段是二战以后到70年代末,这个时候资本主义发展的是比较成熟了,与此同时,在政治的层面上,是一个阶级的形成与阶级对立的情况,这时候权利意识开始上升,大家对福利的要求不仅仅是经济的诉求,更是生存的需求,就是把他的生活扶持在一定的水平,所谓的福利国家建设就是在这个时候开始的,政府的责任也就变大了。这个时候我们看到的风险基本上还是经济的风险,比如说失业,失业之后需要经济保障,生病之后住院是很大的经济风险;还有养老,你到了——尤其是产业工人到了一定年龄之后退休,养老金还是一个经济保障,所以这时候的风险是经济风险。国家的责任是提供经济上的保障,这个时候市场的作用是被挤压的,因为你要强调平等,强调政府的福利,宏观调控的作用。与此同时,原来传统的社会进一步被挤压,没有办法再来保障你的风险的时候,福利国家采取的措施是国家代替原来的一些风险保障的形式,国家给你提供保障。再接下来,到了后工业化社会,到了80年代以后,这个情况又发生了很大的变化。所以我们看到,福利国家的特点首先是福利是一种公民权,国家承担福利的筹资责任,应对的是工业化社会产生的经济风险,核心内容是经济保障,主要制度是被动的保障,我把它称作为社会保障时期,前面我们可以是一个劳动保障时期,这个时候是社会保障时期。这个时候国家是非常强调的,是相对于个人而言的。但是到了后工业社会,福利国家面临困境,首先是经济和社会环境发生了很大的变化,主要是全球化,信息化和老龄化。全球化和信息化使得对个人能力的要求提高了,个人的风险增加了。它对个人的能力的要求会提高了,如果说你的技术能力,专业能力相对来说比较低的话,你即使找到工作也是非常差的工作,就是就业当中的贫困。正是因为这样,福利国家面临新旧社会风险并存,旧的社会风险就是原有的经济支出变的更庞大了,就是老龄化,福利国家的福利负担越来越重。这个时候是怎么走出困境,基本上在80年代以后有很多的理论也好,观点也好在讨论这样的问题。第一个就是积极老龄化。2002年世界卫生组织出版了一个非常有影响力的报告——积极老龄化,就是说我们原来看待老年人的时候,会把他当做一个被动的辅助的对象看待,现在不仅仅是需要帮助,同时又是资源。原来说60岁退休,那个时候从事的是体力劳动,60岁干不动了,那时候寿命也比较短,而这个时候你要留一些时间让他去养老,去休息。现在完全不一样,60岁——65岁的时候你从事现在很多工作的还是资源,人的寿命延长,有可能80岁都是很正常的事情,在这种情况下,剩下的十几年是不是就像原来一样当做被动的对象看待,显然不是。所以我们要把他当做一个积极的个体去看待,他对这个社会应该是有所贡献的。但是他对这个社会的贡献是需要社会支持的,要给他机会。其次对能力的要求是不断提高的,老年人的知识,能力已经有一些落后了,这个时候是要给他重新灌输一些能力,让他具备对这个社会贡献的能力。所以积极老龄化其实是一个终身学习和终身付出的概念。大家现在也在讨论退休年龄延长的事情,退休年龄和退休制度已经不适应后工业社会,而是说从这个人一进入到工作岗位就应该存钱,存的钱并不是养老金,而是终身学习的资金,他在每一个阶段可以学习,重新回到社会。多元福利,原来的时候是在一个经济保障的阶段,是福利垄断的,政府的责任是非常大的,到了现在我们再说政府承担这些责任,其实政府承担不了,而且政府承担责任是效率比较低下的,我们现在需要的福利不仅仅是经济保障,更很多是服务。就像老年人的照顾一样,并不是说像原来只要有养老金就好了,老年人需要的是更丰富的生活,这个时候或者需要一些照顾,或者需要一些心理的输导,把他的自己的资源转化成一些相应的服务,让他有更好的晚年,甚至更积极的回馈到社会当中,除了这些以外,政府来承担这些服务,相对来说效率是比较低下的,我们通过市场经济的一些基本的原理都可以明白这一点。与此同时开始强调家庭的作用,社区的作用,包括市场的作用,所以未来的福利一定是一个多方合作、多元的福利,而不是政府,所有东西都是政府承担的福利,这是不适应后工业社会发展的状况。


        第三个是社会投资型国家,现在已经发展成欧盟的战略,现在的福利不仅仅是被动保障,而是政府作为投资者的角色投资个人的能力,个人能力的提高,相应的社会责任就会减小,抗风险的能力就会增大。第四个是社会资产理论,针对的是一些贫困人口,我们原来看贫困人口,都会认为贫困人口是需要救济的,甚至为了把这些钱用到更需要的人的身上,所以我们都有一个资产调查,就像我们民政部门现在在实行的低保制度,一定是家庭收入低于一定水平才可以享受低保制度。但是这样一个缺点就在于他会永远都是贫困的,他没有资产用于改变他的生活,发展他的能力,没有钱去帮助他发展,帮助他提高,帮助他具备抗风险能力。


        最后一个是积极福利,我上面所说的全是在积极福利的框架里边,积极福利的框架就是说现在的一个共识就是这几点,由被动的保障转向主动服务,我们对于服务对象的能力建设的要求是提高的,不仅仅是给他一个被动的保障,而且强调让他具备能力。还有强调福利对象的参与,原来的时候福利对象他是一个被动的,所以我们不强调他的,他里面没有参与的概念,但是现在尤其是我们新的所谓的公共政策的前沿的讨论的问题,都是在强调福利对象应该参与到这个过程当中,不仅仅是参与到决策,因为这些资源到底怎么分配,只有福利对象他会知道他的需求是什么,该给他一些什么样的资源是更加合适的,其次他也参与到整个福利生产和福利提供的过程当中,也就是我们文件当中经常说的自我服务和自我管理的概念。所以在这些共识之上,政府和社会接下来的关系是什么?不是原来的在工业社会当中的关系,社会演变为一个有限政府和市民社会的关系。

     

        再看我们中国现在在哪里,刚才基本上讲的是西方国家的演变和现在前沿的观点。从中国的经济社会环境来看,如果单纯看我们的经济、城市化、流动人口的状态,我们还是处于工业社会成熟阶段的情况,从这些情况来看,我们可以认为我们现在还是要加强政府责任,政府要给大家提供更多的保障,这是没错的,但是是不是仅此而已。我们可以看到第二点,中国现在一样面临全球化、信息化,也面临老龄化,可能十年前我们很难想象今天淘宝会如此影响大家的生活,这就是信息化的典型的例子,它带来了更多生活方式的变化,风险的变化。尽管我们的收入差距很大、城市化没有完成、城乡二元结构存在,但是我们其实已经不能够走像西方国家那样按部就班的走多元福利道路了,意味着我们需要多元主体和服务方式。现在我觉得从2003年中央提出和谐社会的新的发展战略,发展目标之后,其实在民生,在社会这块有很大的进步。这里边会更加强调政府责任,会更加强调政府要保障大家最基本的权利,但是我们由此陷入到了政府主导的误区,就是说政府主导是不是什么事情都是政府来做,其实很多地方政府是这么认为的。我去过很多地方,就会认为说政府主导那就是政府出钱,政府举办服务,政府监管,没有老百姓什么事,其实这是一个很大的误区,这走向了政府垄断。政府主导的话其实你就是筹资,监管,通过筹资你把握现在最需要的服务发展方向,引导资源往最需要的地方投入,但不是所有东西都是政府做,这样你的效率会低,会扼杀社会的活力,让社会变成一个更加碎片化的状况。我们因为经历了这么多年的发展,我们社会发育是不足的,尽管今天来开会的都是一些社会组织,但是整个中国,从社会组织的发育情况来看,并不能说社会组织发育的很好,社区里边的这种社会自组织,自我管理的能力,自我服务的能力并不是很高,从社会大众的层面也缺乏参与意识和参与能力。

     

        我们的出路在哪?反思传统,重建团结,现在应该反思工业社会以前的传统,重建基于一个社会的团结。我们现在可能需要反思我们对于社会破坏了多少,我们之前的社会团结,社会联系是什么样子的,我们重建一个更加团结的,更加协作的社会。比如说就从社会组织的发育来看,发觉社会资源,是通过政府来购买服务,更好的利用社会组织的资源,同时激发社会活力,通过社会组织给这些人进行,给我们的福利对象,给社会大众进行能力建设。一方面像刚才说的加强他们抵御风险的能力,另外一方面加强组织能力,然后是通过行业协会实现行业的自律,最后是社区组织的自我服务和自我管理。

     

       因为时间的关系就讲这么多,谢谢大家!


    (根据录音整理,未经本人审核)

     

     

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