席恒
西北大学公共管理学院院长
一、社区与人类生活的关乎度
社区是人类生活的聚集区，特别是在城市。城市社区又有一个特点，城市社区主要是有不同性质或者不同差异的人口构成的群体。当代城市社区当中，社区人口的异质性不断的增强，这种异质性的增强让每个人都有自己的想法，但是社区作为一个载体，又是公民社会生活领域当中公共事务的一种聚合，因此我个人认为社区工作是围绕着社会的公共事务而进行的一种凝聚。我为什么要做前面这些铺垫呢？这个逻辑过渡主要是想给我后面的分析做一些准备。社区公共事务是一个核心，城市当中的每一户人家把门一关是过自己的小日子，但门以外的其他地方的事务都是社区的公共事务。如果我们每个人对公共事务都不太关心的话，都只想过自己的小日子，可能社区的公共事务就会被遗忘。我们的社区工作如何开展，就是围绕社区的公共事务来开展。
二、社区公共事务的本质与社区工作逻辑
这也是一个学理性的思考。公共事务是随着人类社会生活的日益扩大而出现的，单个人或者单个组织无法单独完成，需要多个人或多个组织联合行动才能解决的一类事务。靠个人是解决不了的，必须靠大家，因此我个人认为，公共事务的本质是人类之间的一种联合行动或者是合作行为，即是通过合作来产生的。伴随着公共事务的产生，分离出了一类专门从事公共事务的公共组织，在社区层面上就是社区类的组织，对管辖公共事务进行管理，以在保护私人利益的前提下来实现某一个范围内的社会的公共利益，这是我对社区公共事务的理解。社区公共事务也要保护社区的私人事务，同时也要增进社区公共事务的增加。因此社区的公共管理，就是社区这一类组织拥有一些政策工具，通过配置公共资源，来提供公共物品以增进公共福利的过程。
这个命题虽然带有很明显的学理性，但是在这里面想介绍几个要点：一是社区作为公共组织；二是政策工具；三是公共资源；四是公共物品；五是公共福利。其实对这些内容的探究会成为我们分析问题的一种方向，根据这个内容，我个人理解社区公共管理的过程实际上就是通过对公共资源的配置和公共政策的引入来实现公共利益，通过社区这种公共组织进行加工，而中间环节就是一种公共产品的生产，社区公共产品的逻辑就是为了满足公共需求，实现公共利益，而提供公共产品形成的一系列的管理活动。
社区的公共事务要形成，社区的公共管理要维系，其实在很大程度上都是通过人们联合行动所产生的公共事务扭结在一起，联合行动的关键就是前面宋主任已经讲到的合作机制的产生，合作机制的达成。其实合作对于人类来讲是非常普遍的现象，我在这儿会对合作做一些类似学理分析的分析。从理论上讲合作是人类自组织的一种均衡，是人类理性的一种选择，人们之所以会选择合作，因为合作能产生额外收益，这种收益可能是一种公共收益，也可能是一种共同收益，也可能会增进个人收益，这是做的一些细化分析。
合作秩序之所以必要，是因为它能够给合作各方带来额外的收益，让他们分享或者共享。合作秩序之所以可能，是因为现实当中存在着很多正式和非正式的制度条件，能够把不管是利己者还是利他者的行为，规整到有利于合作秩序的范围之内。虽然每个人都关起门来过自己的小日子，但由于社区公共事务的生成，即使你是自私的，也会引导人们对公共事务的关注。因此如何创设制度条件，使合作受益最大化。合作收益最大化以及收益分配合理化就成为社区工作与管理的基本问题，我认为也是公共管理的基本问题，政府的工作也是这样。
这里面有两个命题：一是如何让合作收益最大化？二是如何让合作收益的分配合理化？其实这两句话和前不久温家宝所讲的两句话是完全契合的，温总理谈到目前政府责任时候讲到，“做大公共财富的蛋糕是政府的责任，分配好公共财富的蛋糕是政府的良知”，其实也是讲这两个命题。
三、社区工作思路创新：从成本收益到合作收益
从工作思路层面上来讲，我觉得人们的方法论和思维方式在城市社区当中应该有一个扭转，前面讲到了城市社区是异质化人口非常强的社区，在这个社区当中每个人会更多的关心自我，因此从每个人工作的逻辑角度来讲，每个人都会进行经济学所讲的“算计”，会计算我做这个事情的成本以及收益。因为经济学的分析在很大程度上是把人与人之间的关系看成是一种竞争关系，如果说基于社区的公共事务而言，我个人认为，这种社区当中的每一个人基于公共事务的扭结在很大程度上不完全是一种“经济人”。像刚才宋主任讲到的北京社区，很多人基于对社区的改造，认为这是大家的事情，所以就有一大批人非常热情关心大家的事情，大家的事情需要大家的齐心协力来解决。因此这一点是一个利益相关者，社区工作的创新就是要依据社区利益相关者的特征来倡导社区人口之间的合作，由成本收益的经济考量转变为合作收益的公益考量，这是一个非常核心的问题。
合作收益最大化：合作生产力
如果说有这种思维方式的转变，合作当中的两个核心问题也同样产生了。如何让合作收益最大化？如何让合作收益的分配合理化？这两个命题就成为最关键的命题。我们来看一看这两个关键的命题怎么分析，虽然有一些学理化，但现实当中这两个问题都是同时存在的。对于合作收益最大化的问题，我想用一个合作生产力的分析框架来加以解决，其实现实当中每个人和其他人之间都会有一些多多少少的合作，如果说想让合作的收益最大化，我们建立一个分析框架叫做合作生产力，这种合作生产力可能与三个变量有关系，一是个体合作意愿，二是个体合作资本，三是外在的制度条件。做这个分析以后会发现，每个人的合作意愿是不一样的，如果每个人都有多多少少的合作意愿，每个人在合作当中所期望获得的收益也是不一样的。比如说大家之间要有一个合作，这个合作我能够贡献多少？能够收益多少？每个人都会有一个计算，这是一个前提，这是对合作收益的预期。
与合作生产力有关的一个变量：合作资本
“合作资本”这个词也是带有一些新意的，合作资本怎么构成？我理解有三个方面：第一个是合作当中的物质资本，你有钞票，拿钱来衡量；第二个是合作过程中的人力资本，我有本事有能力；第三个是合作过程中的社会资本。我既没有钱也没有能力，但是我这个人缘好，什么事情都热情参与，社区当中有一批这样的人，要钱没有钱，要能力没有能力，但十分关心社会事务，这是合作当中的一种社会资本。当然这是一种形象的说法，我理解合作当中的社会资本更多的是因公共事务而形成的一种社会关系网络当中的影响力大小。
合作成本分析
假如说合作当中前面两个变量是恒定的话，合作收益的最大化问题就取决于合作的制度条件，这是很显然的。合作的制度条件是什么？我对合作的制度条件是这样界定的：即合作要维系或者要降低合作成本所需要创造的制度条件。我从事了若干年的管理学研究工作，我自己体会到，所有的管理活动都是围绕成本降低或者围绕风险降低而展开的一系列活动。要让合作能够维系，我们反向的来分析一下合作成本是什么？从合作增进这个角度来说，我分析出了四类成本：第一类是合作过程当中的排他成本，在合作之前，人与人之间有信任和不信任的感觉，如果我不信任你，我会设立篱笆墙防你，一防你以后，排他成本就出现了。城市整个社会管理当中有大量的排他成本，而这种排他成本成为社会当中非常大的成本。比如说城市公交的隔离线，西安市每年要为这个付出多少的努力；第二个成本是搜寻合作信息所需要付出的信息成本，双方合作前首先要了解你我的情况，这中间有一个信息成本；第三个是合作过程中要维系的话有一个监督成本。我会防止你骗我，你也会防止我骗你，有一个监督成本；第四个是在合作维系过程中利益分配过程中的谈判成本；最后大家合作达成以后有一个收益分配的过程，你说你贡献大，我说我贡献大，大家谈不拢的时候只有坐下来谈，当临界点在谈判成功的时候，合作分配的意向就达成了。
降低合作成本的四类工作机制
假如说要降低这四类成本，针对这四类成本的降低就会形成四类工作机制，这四类工作机制虽然是理论上的，但是现实当中仍然存在。针对防范成本的降低要建立社会信任机制，针对信息成本要建立信息共享机制，针对监督成本要建立监督约束机制，针对谈判成本建立利益分配机制。我个人认为其实社区工作和整个公共管理都是围绕这四类核心机制展开的。如果社会当中没有基本的信任，没有公民对政府的基本信任，没有人与人之间的基本信任，很多事情的成本会大大增加的。这几年政府当中公信力的缺失，包括公益组织在后期运作过程中公信力的缺失，实际上都是信任成本或者防范成本增加的标志。信息成本是伴随公共管理的发展而逐渐被大家所意识，所有的信息公开就是为了降低成本的过程，我个人认为监督成本、谈判成本在整个公共管理当中包括社区工作当中是核心的，特别是谈判成本怎如何降低？
合作收益分配合理化问题
另外一个问题是合作收益分配合理化问题。同样我也想用一个分析框架来反向的去证明它，当合作收益最大化问题解决以后，怎么样的收益合理化分配问题就马上表现出来了。合理化问题和目前政府当中所倡导的“公共服务均等化”这个概念有一些接近。因此我们也可以通过一个函数来阐释。这个函数有三个指标：一是收益的预期值；二是分配标的物。在合作收益分析的框架当中，分配标的物至少有三类：第一类是个体收益，每个人通过合作以后会获得个体收益，这是很好衡量的，经济学所讲到的一种收益分配主要是通过个体收益。关键是合作过程中还有另外两种收益：一是共同收益，什么是共同收益？这些年西安市的健身俱乐部比较多，只有俱乐部成员可以享用的，这一类是共同收益，类似于俱乐部产品。还有一种收益是公共收益，公共收益已经泛化了，比如说我们创造一种合作模式以后可以复制该模式让大家接受。学习了这种方法，泛化了人类的一种共同智慧。在合作收益当中分配标的物有三类，这三类中后两类标记物的衡量是一个困难，第三类是合作者的制度条件，前面的分析框架假定第一二项是恒定的，最关键的是第三个变量，通过第一个框架我们分析了第三个制度条件的变量，可以回推前面这两个变量，更多的是第一个和第二个变量。
合作参与者对合作收益的预期值与每个个体对合作事物的知晓度、关注度、参与度和奉献度有关系，而合作收益分配的标的物有个体收益、公共收益和共同收益，在合作生产力函数的基础上，如果合作的制度条件相对恒定，则合作收益分配的合理化与参与者对合作收益的预期值及分配标的物密切相关。
而这个问题会引出哪些问题呢？其实在公共利益的实现过程中，基于增进合作收益的目的，从制度选择或制度设计的角度，为实现社会成果合作收益的共享与社会和谐，公共管理的机制创新可以围绕以下方面展开，实现合作收益分配的合理化。
1、公共交往的平等对话。如果说你要获得一种合作收益的话，首先每个人是平权的，能够参与到对公共事务的讨论当中来。
2、公共决策的公共参与机制。最终的结果会影响大家的收益，因此一开始参与的时候，我们每个人都要参与其中。
3、公共事务的认同与共识机制。公共的事情是大家的事情，如果有一个参与成员对这个一个事情不认同的话，把他分离出来，公共事务都会受到影响。
4、公共秩序的维护机制。这个看起来有点虚，如果我们在一个事物当中没有形成公共事务维护秩序的话，公共事务秩序的维护没有的话，这种公共事务它是脆弱的。
5、公共安全应急处理机制。任何事情都会有一种例外，例外产生以后我们该怎么应对它。
6、利益诉求表达机制。每个人都有利益诉求的表达。
7、弱势人群的社会救助机制。
四、社区工作方法创新：从管理到治理
前面在宋主任的介绍当中已经谈到这个问题，社区工作过去更多的是政府自上而下的制度安排，具有很大的管理色彩，社区事务与每个老百姓的生活密切相关，因此应该倡导一种自下而上的工作机制，刚才宋主任提出来几个问题，其中有一个问题是自下而上的合作机制怎么达成？如果我们每个人都能够对社区事务需要通过合作达成认同，其实这种机制是容易建立起来的。社区的事情是大家的事情，你必须贡献，我必须贡献，他必须贡献，大家都必须贡献，这时候合作就容易达成。如果再加上能解决降低合作成本的四种工作机制，合作的达成更可能成为一种目标。
我们过去的工作形成了一种惯性，往往更多的是考虑自上而下的一种管制，很少考虑到自下而上或者平等对话的协商，要实现平等对话的协商更多的是一种参与式的治理，这种治理在很大程度上就要通过一种内在结构的设计和外在功能的优化来实现治理的资源分配。我在过去的研究当中，主要是借鉴经济学的分析，把治理分析为两类：一个是结构性治理；一个是功能性治理。结构性治理从本质来说是一个分权的过程，现在管理的结构更多的是一种类似于结构性治理。而功能性治理可以看作是外在的资源分配的过程，这两个过程需要优化，大家之间应该建立一种合作治理的工作机制。
合理治理的关键是公共事务的多元利益相关者基于自愿、平等、共识共享的原则而进行的一种协商解决。我自己认为这个过程可能包括两个：一是内外兼修，内部结构和外部功能治理的内外兼修；二是在任何治理过程中，不管是结构性治理还是功能性治理当中，都有一个上下互动。如果说我们能做到自上而下或者自下而上的一种互动的话，治理问题都能得到一种比较好的解决，每个人对于公共事务自身的参与度比较高，每个人对公共收益的分享才能得到有效的保障。
基于这种认识，我个人认为社区未来的发展趋势是通过参与式的治理来加以解决的，只有能够从管理走向治理，社区工作的方法就能够得到优化。
（根据录音整理，未经本人审核）
